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6. L'Assemblée contrôle Le Gouvernement

S o m m a i r e

1. Mettre en jeu l’existence du gouvernement

11. Les trois procédures de l’article 49 de la Constitution

l’article 49-1 : l’engagement de responsabilité du Gouvernement
l’article 49-2 : la motion de censure
l’article 49-3 : l’engagement de responsabilité sur le vote d’un texte

12. Des procédures qui demeurent exceptionnelles

Une explication juridique et politique
Une explication technique

2. Interroger Le Gouvernement

21.  Les déclarations du Gouvernement avec ou sans débat

22.  Les questions écrites

23. Les questions orales

24. Les questions au Gouvernement

3. Enquêter, contrôler et évaluer

31. Enquêter sur l’action du Gouvernement

32. Contrôler l’action du Gouvernement

33.  Le contrôle financier

34. Évaluer l’action du Gouvernement

Fiche : la mission d’évaluation et de contrôle
Fiche : l’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques

L’entrée en vigueur des nouvelles dispositions constitutionnelles et de la réforme de la procédure parlementaire

L'Assemblée nationale vote les lois. Elle doit aussi en contrôler l’application. Le « contrôle parlementaire » s'entend d'ailleurs aussi bien du point de vue du pouvoir exercé sur Le Gouvernement qu'en termes de vérification ou d'inspection de l'action qu'il conduit avec l'administration. La fonction de contrôle tend à se développer fortement au cours des dernières années, en particulier avec la multiplication des commissions d'enquête. Les commissions permanentes et La délégation pour l'Union européenne ont également beaucoup développé leurs activités en ce domaine.

Dans une démocratie parlementaire, le contrôle s'effectue de différentes manières : la plus radicale, mais aussi la moins fréquente, consiste à mettre en cause l’existence même du Gouvernement ; la plus connue consiste à poser des questions au Gouvernement, devant les caméras de télévision ; enfin, la plus difficile, mais sans doute la plus efficace, consiste pour les députés à évaluer l’action gouvernementale, à enquêter sur sa mise en œuvre et sur le fonctionnement de l'administration.

1. Mettre en jeu l’existence du gouvernement.]

 La possibilité de mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement et son existence devant l'Assemblée nationale marque nettement le caractère parlementaire des institutions de la Ve République. Le 5 octobre 1962, l'Assemblée nationale adoptait une motion de censure à l'encontre du Gouvernement, à propos de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. Le 9 octobre suivant, Georges Pompidou remettait la démission du Gouvernement au Chef de l'État.

Les trois procédures de l’article 49 de la Constitution.
Principe fondamental du régime parlementaire, Le Gouvernement ne peut se maintenir contre la volonté de l’Assemblée nationale.

Des procédures qui demeurent exceptionnelles.
La mise en œuvre par l’Assemblée des mécanismes prévus par l’article 49 de la Constitution n’est pas aisée.

11. Les trois procédures de l’article 49 de la Constitution

L’article 49 de la Constitution met en œuvre le principe de base du régime parlementaire : Le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale et ne peut rester en fonction contre la volonté de celle-ci.

La faculté donnée à une assemblée parlementaire de mettre en cause par un vote l'existence même du Gouvernement constitue la caractéristique fondatrice des régimes parlementaires, par opposition aux régimes dits présidentiels dont les institutions des États-Unis fournissent le meilleur exemple. En dépit de l'étendue des prérogatives qu'elle accorde au Président de la République, la Constitution de 1958 organise incontestablement un régime parlementaire, puisque son article 20 dispose que Le Gouvernement est « responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ».

Les conditions de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement marquent le souci des rédacteurs de la Constitution d'assurer à la France une stabilité gouvernementale qu'elle n'avait connue sous aucun régime républicain avant 1958. Afin d’éviter tout risque de détournement, les procédures sont définies de manière détaillée par la Constitution elle-même. Dans le même esprit, le Conseil constitutionnel a veillé de la manière la plus stricte à ce que la responsabilité du Gouvernement ne puisse être mise en cause que dans le cadre du dispositif constitutionnel, en refusant notamment aux assemblées toute possibilité de procéder à des votes non prévus explicitement par la Constitution.

L'article 49 de la Constitution définit trois procédures de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale qui, conformément à l'article 50, peuvent aboutir à la démission de celui-ci, remise par le Premier ministre au Président de la République. Les conditions de mise en œuvre de ces trois procédures sont très strictement délimitées. Et la stabilité des majorités parlementaires constituées autour -ou contre- le Président de la République depuis 1958 n’a pas permis de renversement de Gouvernement, à une exception près, en 1962.

  • L’article 49-1 : L’engagement de responsabilité du Gouvernement

« Le Premier ministre, après délibération en conseil des ministres, peut engager la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. »

Dans ce cas, le Premier ministre expose devant l’Assemblée nationale les grandes lignes de la politique gouvernementale. Le débat qui suit est organisé par la Conférence des Présidents dans les conditions prévues par l’article 132 du Règlement de l'Assemblée nationale : le temps de parole est réparti entre les groupes en proportion de leur importance numérique. Chaque groupe dispose, pour l’orateur qu’il désigne, d’un temps de parole de 30 minutes. En application de l’article 152 du Règlement, la parole peut être accordée pour une explication de vote à un orateur de chaque groupe pour une durée de 15 minutes, et aux autres orateurs pour 5 minutes seulement.

La procédure de l’article 49, alinéa 1er, implique un vote de l’Assemblée. Conformément à l’article 65 à du Règlement, le vote par scrutin public est de droit lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée. Le vote a lieu à la tribune. Il est émis à la majorité absolue des suffrages exprimés, et non dans les conditions particulières requises pour l’adoption d’une motion de censure : les députés ont la possibilité de voter pour ou contre la confiance au Gouvernement ou encore de s’abstenir. Si le programme ou la déclaration ne recueille pas la majorité absolue -ce qui ne s’est jamais produit sous la Ve République- le Premier ministre doit remettre la démission de son Gouvernement au Président de la République, en application de l’article 50 de la Constitution.

Moyen de contrôle de l'action gouvernementale, cette procédure permet aussi au Gouvernement de vérifier et de démontrer qu'il bénéficie du soutien de la majorité parlementaire. Elle repose sur la seule initiative du Gouvernement : le Premier ministre -et lui seul- se voit reconnaître le droit d'engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. La Constitution exige que l'initiative du Premier ministre soit précédée d'une délibération du Conseil des ministres, qui assure que le Président de la République et les membres du Gouvernement sont, sinon consultés, du moins informés.

Le Conseil constitutionnel a estimé (Décision du Conseil constitutionnel du 12 janvier 1977) que l’expression « déclaration de politique générale »  et le terme « programme »  avaient une acception analogue.

La référence à la notion de « programme » du Gouvernement n'implique nullement que le Premier ministre doive, comme sous la IVe République, obtenir une investiture de l'Assemblée nationale et donc engager sa responsabilité lors de son entrée en fonction : l’investiture présidentielle est à elle seule suffisante, dès lors que le Président de la République est élu au suffrage universel

Marque de considération à l’égard des députés, notamment ceux de la majorité, l’engagement de responsabilité est aussi le moyen de démontrer l’unité de la majorité parlementaire autour du Gouvernement et de son chef ou du Chef de l’État. En pratique, tous les Premiers ministres n’ont pas engagé la responsabilité du Gouvernement au moment de leur entrée en fonctions : par exemple, Pierre Messmer en juillet 1972, Raymond Barre en août 1976, Michel Rocard en juin 1988 ou Edith Cresson en mai 1991.

Au cours des périodes de cohabitation, lorsque Le Gouvernement n’appartient pas à la même tendance politique que celle qui soutient le Président de la République, l’engagement de responsabilité permet au Gouvernement d’affirmer sa légitimité propre, indépendante du chef de l’État. Le 19 juin 1997, le Premier ministre, M. Lionel Jospin, a engagé la responsabilité du Gouvernement sur une déclaration de politique générale. L'Assemblée nationale a approuvé la déclaration de politique générale du Gouvernement, par 297 voix contre 252, sur 549 suffrages exprimés et 551 votants.

  • L’article 49-2 : la motion de censure

Cette deuxième procédure de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement ou motion de censure spontanée, définie à l'article 49 alinéa 2 de la Constitution, repose sur la seule l'initiative des députés. Pour éviter le retour de l'instabilité gouvernementale, tant décriée sous la IIIe et la IVe République, la Constitution de 1958 pose une série de conditions à l’adoption d’une motion de censure.

En premier lieu, le dépôt, l’examen et le vote d’une motion de censure ne sont possibles qu’à l’Assemblée nationale. Le Sénat n’a plus le pouvoir de renverser Le Gouvernement, ce qu’il a fait à plusieurs reprises sous la IIIe République, notamment à l’encontre du Gouvernement de Front populaire, avant la guerre de 1939-1945.

En second lieu, pour être examinée, la motion de censure doit être signée par au moins un dixième des membres de l’Assemblée nationale. Cette fraction est calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus au moment du dépôt de la motion, avec arrondissement au nombre immédiatement supérieur, soit, sur la base de l’effectif actuel, 58 députés.

Afin d’éviter la multiplication des motions de censure autres que celles répondant à l’engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte [l’article 49-3 de la Constitution – Présentation détaillée], un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure spontanée au cours d'une même session ordinaire de neuf mois, et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire. Le dépôt ne peut intervenir que lorsque l'Assemblée siège, c’est-à-dire lorsque l’Assemblée est en session ordinaire ou extraordinaire. L’article 51 de la Constitution prévoit que la clôture de ces sessions est de droit retardée pour permettre, le cas échéant, l’application des dispositions de l’article 49. Les motions peuvent être motivées, ce qui est presque toujours le cas. Le président de séance en donne connaissance à l’Assemblée, les notifie et les fait afficher.

La Constitution prévoit un délai minimum de 48 heures entre le dépôt de la motion et son vote. La date de discussion est fixée par la Conférence des Présidents, au plus tard le troisième jour de séance suivant l’expiration de ce délai . Les conditions de discussion sont fixées par les dispositions des articles 154 et 132, alinéas 2 et 3 du Règlement de l’Assemblée nationale. Le temps global de la discussion est déterminé par la Conférence des Présidents et réparti par le Président de l’Assemblée entre les groupes, en fonction de leur importance numérique. Chaque groupe dispose d’un temps de parole de trente minutes pour un orateur et, s’il y a lieu d’un temps supplémentaire réparti entre deux orateurs, au plus, disposant chacun de 5 minutes au moins. Un temps de parole de 10 minutes est attribué au député n’appartenant à aucun groupe qui s’est inscrit le premier dans le débat. Des dérogations à ces règles sont admises. Aucun amendement ne peut être présenté au cours de la discussion ; celle-ci, lorsqu’elle est engagée, doit être poursuivie jusqu’au vote.

Le vote par scrutin public est de droit lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée (article 65, alinéa 4 du Règlement). Ce vote a lieu à la tribune. On ne recense que les votes favorables à l'adoption de la motion de censure. Seuls les députés qui souhaitent voter la motion de censure montent à la tribune à l'appel des noms. Les députés qui s’abstiennent ou ne prennent pas part au vote sont donc réputés soutenir Le Gouvernement. Une motion de censure ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. Cette majorité est calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus (article 68 du Règlement).

Une seule motion de censure a été adoptée depuis 1958, celle dirigée contre Le Gouvernement Pompidou, après l’annonce par le général de Gaulle d’un référendum pour modifier la Constitution et instaurer l’élection du Président de la République au suffrage universel. Après son adoption, le 5 octobre 1962, Le Gouvernement a remis sa démission au Président de la République. Celui-ci a procédé, le 9 octobre 1962, à la dissolution de l’Assemblée. [Les circonstances de la révision constitutionnelles de 1962].

Bien souvent, le dépôt d’une motion de censure constitue pour l’opposition le moyen d’exprimer ses positions, de montrer sa force et de mettre Le Gouvernement en difficulté.

Au cours de la XIe législature, plusieurs motions de censure ont été déposées en application de l'article 49, alinéa 2 de la Constitution :

— Motion de censure déposée le 24 avril 1998 par MM. François Bayrou, Jean-Louis Debré et 140 membres de l'Assemblée ; discussion le 29 avril 1998 ;

— Motion de censure déposée le 18 mai 1999 par MM. Philippe Douste-Blazy, Jean-Louis Debré, José Rossi et 83 membres de l'Assemblée ; discussion le 25 mai 1999.

Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit, en outre, la survivance d'une procédure d'interpellation du Gouvernement. Mais il ne s'agit plus, comme sous la IIIe et la IVe République, de permettre à un député, agissant de manière individuelle, de mettre en cause de manière impromptue et sans formalisme la responsabilité du Gouvernement. Il est, en effet, exigé qu'une motion de censure répondant aux conditions de recevabilité exposées ci-dessus soit jointe à la demande d'interpellation. Cette procédure ne constitue donc plus qu'une modalité particulière de dépôt des motions de censure, qui a pour seule conséquence pratique de donner à l'auteur de la motion une priorité dans la discussion de celle-ci.

  • L’article 49-3 : L’engagement de responsabilité sur le vote d'un texte

La mise en cause de la responsabilité du Gouvernement peut enfin résulter de la conjugaison de deux initiatives : celle du Premier ministre d'engager cette responsabilité devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte en discussion devant elle, suivie de celle des députés de riposter par le dépôt d'une motion de censure.

L’article 49-3 est avant tout une procédure particulière d’adoption de la loi [les procédures d’adoption de la loi ]. Lorsque Le Gouvernement craint de n’être pas soutenu par la majorité de l’Assemblée nationale sur un texte de loi qu’il juge essentiel pour l’application de sa politique ou s'il souhaite écarter toute modification de ce texte ou bien encore s’il veut en souligner l’importance, le Premier ministre peut décider, après que le Conseil des ministres en ait délibéré, d’engager la responsabilité du Gouvernement sur ce texte. La décision du Premier ministre entraîne la suspension immédiate, pour vingt-quatre heures, de la discussion du texte sur le vote duquel la responsabilité du Gouvernement est engagée. Le texte est alors considéré comme adopté sauf si, dans les 24 heures qui suivent, une motion de censure est déposée. Si cette motion est adoptée, Le Gouvernement doit démissionner et le texte sur lequel la responsabilité a été engagée n’est évidemment pas adopté. Si, à l’inverse, la motion de censure n’est pas adoptée par la majorité absolue des députés composant l’Assemblée nationale, le texte est considéré comme adopté.

La procédure d'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte peut être mise en œuvre lors de toutes les lectures successives de celui-ci. Elle ne modifie pas le déroulement normal de la navette entre les deux assemblées, mais elle ne peut être mise en oeuvre pour l'adoption d'un texte par le Sénat.

Cette procédure efficace est employée dans deux circonstances particulières :

  • soit pour contraindre la majorité de l’Assemblée nationale à accepter un texte qu’elle n’approuve pas. Tel fut le cas par exemple en 1960 lorsque Le Gouvernement Debré a engagé sa responsabilité sur le projet de loi de programme militaire. De même en 1982, Le Gouvernement de Pierre Mauroy engageait sa responsabilité sur le projet de loi relatif au règlement de certaines situations résultant des événements d'Afrique du nord (amnistie).
  • soit pour faire adopter un texte sans tenir compte des modifications souhaitées par voie d’amendements par les députés. Le projet de loi de nationalisation de 1982 et le projet de loi relatif au statut de la Régie Renault en 1990 sont deux exemples de textes sur lesquels les Gouvernements Mauroy et Rocard ont respectivement engagé leur responsabilité afin de lutter contre l’obstruction parlementaire.

En refusant le texte et en censurant Le Gouvernement, l’Assemblée nationale s’expose au risque d’une dissolution. Ainsi, l’Assemblée peut estimer, en dépit de la réticence que lui inspire un projet de loi, que le renversement du Gouvernement est une réaction disproportionnée.

12. - Des procédures qui demeurent exceptionnelles

Les procédures de l’article 49 sont l’occasion, pour l’Assemblée nationale, de contrôler l’action du Gouvernement et le cas échéant, de l’obliger à se retirer. En effet, si les députés lui refusent la confiance, ou si la motion de censure est adoptée, Le Gouvernement doit, en application de l’article 50 de la Constitution, démissionner. Ces procédures sont toutefois assez exceptionnellement utilisées comme des moyens de contrôle de l’action gouvernementale. Deux types de facteurs peuvent l’expliquer.

Une explication juridique et politique.

Les conditions dans lesquelles les députés peuvent déposer une motion de censure sont strictement encadrées [La motion de censure – Présentation détaillée] et rendent la procédure d'un emploi peu aisé. De plus, sauf si un désaccord de très grande importance survient entre Le Gouvernement et les députés de la majorité, ou si la majorité se disloque, les députés ne sont évidemment guère enclins à censurer un Gouvernement qu’ils soutiennent. Ils risquent en effet de provoquer en retour la dissolution de l’Assemblée nationale prononcée par le Président de la République. Ce qui est survenu après l’adoption de la motion de censure le 5 octobre 1962. 

Une explication technique.

Le vote d’une motion de censure, même si elle n’est pas adoptée, est l’occasion d’un affrontement politique entre la majorité et l’opposition, fortement relayé par les médias. Elle contraint Le Gouvernement à s'expliquer sur tel ou tel aspect de sa politique. Arme ultime à la disposition de l'Assemblée nationale, la motion de censure participe de l'équilibre général des pouvoirs exécutif et législatif. Mais elle ne contribue guère à un contrôle approfondi du Gouvernement et de son action. Si la motion de censure est adoptée, elle entraîne la démission du Gouvernement, mettant ainsi un terme au conflit opposant Le Gouvernement et l’Assemblée nationale. Instrument de contrôle et de sanction politiques, la motion de censure se prête peu à l’évaluation et au contrôle des politiques publiques.

La Constitution organise non seulement la mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement mais également celle de la responsabilité pénale des membres du pouvoir exécutif. La tradition constitutionnelle fait intervenir le Parlement dans la procédure permettant d’engager la responsabilité pénale des gouvernants devant une juridiction spécifique. En effet, les juridictions de droit commun n’ont pas à connaître de la haute trahison du Président de la République ou des crimes et délits commis par les membres du Gouvernement. Aux termes de la révision issue de la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, si la Haute Cour de justice reste compétente pour juger le Président de la République en cas de haute trahison tandis que les membres du Gouvernement sont jugés par une nouvelle juridiction, la Cour de justice de la République où siègent parlementaires et magistrats professionnels.

2. - Interroger Le Gouvernement

 Plusieurs procédures, écrites ou orales, permettent aux députés d'interroger Le Gouvernement et de le conduire à s'expliquer sur certains aspects de sa politique. Chaque mardi après-midi et chaque mercredi après-midi, tout au long de la session parlementaire, Le Gouvernement répond aux questions posées par une douzaine de députés, sur les sujets d'actualité les plus brûlants, face aux caméras de télévision et devant l'ensemble des médias.

21. - Les déclarations du Gouvernement avec ou sans débat.
Les déclarations du Gouvernement sont autant d'occasions de débattre de sujets qui ne font pas l'objet, à un instant donné, d'un projet ou d'une proposition de loi.

22.- Les questions écrites.
Procédure d'usage très fréquent, la possibilité d'adresser des questions écrites aux ministres constitue un moyen de contrôle et d'information très utile.

23. - Les questions orales.
Chaque semaine, les députés peuvent interroger Le Gouvernement sur un thème de leur choix, y compris sur des sujets d'intérêt local.

24.- Les questions au gouvernement.
Deux fois par semaine, la télévision publique retransmet en direct la séance dite des questions d'actualité.

21. Les déclarations du Gouvernement

Pour informer l’Assemblée, indépendamment des travaux législatifs en cours, Le Gouvernement peut demander à faire devant elle des déclarations le plus souvent suivies d’un débat organisé dans les conditions prévues par l’article 132 du Règlement. Cette procédure a été utilisée 176 fois depuis 1959. Elle permet au Gouvernement d'expliciter sa politique sur un point particulier et à chacun des groupes politiques de faire valoir son point de vue. Aucun vote ne peut avoir lieu à cette occasion.

22. Les questions écrites

Chaque député a la faculté de poser par écrit autant de questions qu’il souhaite aux membres du Gouvernement. Il n’existe aucune autre condition à l’exercice de ce droit que la brièveté raisonnable du texte de la question et l’interdiction de toute mise en cause personnelle. Les députés font un large usage de cette possibilité, introduite en 1909, puisque plus de 15 000 questions sont posées chaque année, pendant les sessions ou hors session. Ils y trouvent plusieurs avantages:

  • Toutes les questions ainsi que les réponses sont publiées au Journal Officiel. Les électeurs peuvent donc avoir l’assurance de la prise en compte de leurs préoccupations.
  • C’est une prérogative personnelle du député. Son groupe politique n’exerce pas de contrôle sur le contenu de la question ou sur son opportunité.
  • Tous les sujets, techniques ou généraux, locaux ou nationaux, peuvent être abordés.
  • Les réponses écrites des ministres doivent intervenir dans les deux mois. Elles constituent de précieuses interprétations de la législation et de la réglementation mais « ne constituent pas des décisions faisant grief, susceptibles de faire l’objet d’un recours devant la juridiction administrative », selon plusieurs arrêts du Conseil d’État. Cependant, dans le domaine fiscal, les réponses ministérielles expriment la doctrine administrative au même titre que les instructions ou les circulaires.

-> Les questions écrites en ligne

23. Les questions orales

L’article 48 de la Constitution dispose depuis la loi constitutionnelle du 4 août 1995 qu' « une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ».

Au début de chaque législature, la Conférence des Présidents arrête le nombre de questions orales sans débat que chaque groupe politique peut présenter compte tenu de l’importance numérique du groupe considéré. Chaque question donne lieu à une réponse du ministre interrogé, suivie éventuellement d’une seconde intervention de son auteur et d’une réplique du ministre. La séance de questions orales se déroule le mardi matin en alternance avec les séances consacrées à un ordre du jour fixé par l’Assemblée, aucune séance de questions orales n’ayant traditionnellement lieu pendant la discussion budgétaire. Au cours le la session 1999-2000, 254 questions orales ont été posées au cours de 11 séances.

24. - Les questions au Gouvernement]

Les questions au Gouvernement ont été créées en 1974, à l’initiative du Président de la République Valéry Giscard d’Estaing. Il s’agissait alors de pallier les insuffisances de la procédure des questions orales. Chaque semaine une brève séance permet aux députés de la majorité et de l’opposition d'interroger à brûle-pourpoint les membres du Gouvernement sur des sujets d’actualité. Les ministres répondent sur le champ, souvent, sans avoir pu préparer leurs réponses.

Le succès de la procédure a été renforcé par la retransmission en direct à la télévision, devenue systématique depuis le 28 octobre 1981. Les députés ont ainsi la possibilité de se faire l’écho des préoccupations de la population et de faire entendre leur voix. Les ministres y trouvent l’occasion d’expliquer, avec spontanéité, la politique du Gouvernement.

Dans le cadre de l’instauration de la session unique, la Conférence des Présidents, le 28 septembre 1995, a substitué à la séance hebdomadaire d’une heure trente le mercredi deux séances d’une heure le mardi et le mercredi de 15 à 16 heures. Chaque groupe dispose d’un temps global, comprenant la durée de la question et celle de la réponse, proportionnel à son effectif. L’ordre d’appel des groupes est décalé à chaque séance afin de permettre à chacun, à tour de rôle, de passer en première position.

Le choix des questions est laissé à chaque groupe parlementaire. Le Gouvernement est informé une heure avant le début de la séance des noms des députés auteurs de questions et des ministres qu’ils demandent à interroger. Les ministres ignorent souvent le thème précis de la question. La séance est traditionnellement présidée par le Président de l’Assemblée. Au cours de la session 1999-2000, 762 questions au Gouvernement ont été posées, au cours de 64 séances.

3.- Enquêter, contrôler et évaluer]

Depuis plusieurs années, les commissions et d'autres instances spécialisées exercent un contrôle concret et de plus en plus systématique sur l'action du Gouvernement et de l'administration. Les commissions d'enquête constituées par l'Assemblée nationale, en 1995 et en 1999, sur la question des sectes ont permis de mieux cerner le phénomène et contribué à préciser la politique des pouvoirs publics à leur égard.

31. Enquêter sur l’action du Gouvernement.
Dans le cadre des commissions d'enquête, le Parlement dispose de prérogatives particulières très efficaces.

32. Contrôler l'action du Gouvernement
Le contrôle régulier de l'action gouvernementale est du ressort des commissions permanentes.

33. Le contrôle financier
La commission des finances joue un rôle essentiel dans le domaine du contrôle budgétaire.

34. Évaluer l’action du Gouvernement.
L'évaluation de développe fortement, au travers des offices créés à cet effet, mais également du travail régulier des commissions permanentes et de la mission d'évaluation et de contrôle.

31. -Enquêter sur l’action du Gouvernement

Bien que ne figurant pas dans la Constitution et n'y ayant jamais figuré sous les précédentes républiques, les commissions d'enquête ont une origine ancienne. On fait généralement remonter leur apparition à la monarchie de Juillet. L'existence de ces commissions est actuellement prévue, non par la Constitution, mais par l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires modifiée par les lois du 19 juillet 1977, du 20 juillet 1991, du 16 décembre 1992 et du 2 décembre 1994. Celles-ci ont notamment assoupli les règles concernant le déroulement et la conclusion des travaux des commissions d’enquête et étendu leurs prérogatives.

L’Assemblée nationale peut décider de réunir une commission d’enquête pour contrôler l’action du gouvernement dans un domaine ou sur un thème particulier. [fiche : les commissions d’enquête]. A la différence des commissions permanentes, les commissions d'enquête n'interviennent pas directement dans le processus d'élaboration de la loi. Elles ont un rôle d'information et de contrôle; elles formulent des conclusions et des suggestions.

La création d'une commission d'enquête par l'Assemblée résulte du vote d'une proposition de résolution déposée par un ou plusieurs députés, renvoyée à la commission permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions fixées par le Règlement de l’Assemblée nationale. Cette proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion. La commission saisie doit déposer son rapport dans le mois de session ordinaire qui suit la distribution de la proposition.

Le dépôt d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête est notifié par le Président de l'Assemblée au Garde des sceaux, ministre de la justice. Si celui-ci fait connaître que des poursuites judiciaires sont en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition, elle ne peut être mise en discussion. Si la discussion est déjà commencée, elle est immédiatement interrompue. Lorsqu'une information judiciaire est ouverte après la création de la commission, le Président de l'Assemblée, saisi par le Garde des sceaux, en informe le président de la commission. Celle-ci met immédiatement fin à ses travaux.

En outre, une commission d'enquête ne peut être reconstituée avec le même objet avant l'expiration d'un délai de 12 mois à compter de la fin de ses travaux.

Les commissions d'enquête comprennent au maximum 30 membres, désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques de l'Assemblée nationale. Toute création d'une commission d'enquête donne lieu à la désignation par ses membres d'un Bureau - qui comprend obligatoirement un président, deux vice-présidents et deux secrétaires - et d'un rapporteur.

Les commissions d'enquête ont un caractère temporaire : leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et au plus tard à l'expiration d'un délai de 6 mois à compter de la date d'adoption de la résolution les ayant créées. Si à l'expiration de ce délai, la commission n'a pas déposé son rapport, son président remet au Président de l'Assemblée nationale les documents en sa possession. Ceux-ci ne peuvent donner lieu à aucune publication ni à aucun débat.

Les différents procédés d’investigation utilisés par les commissions d’enquête sont les auditions, l’envoi de missions ou de questionnaires aux services concernés, le recours à l’assistance technique d’experts.

Toute personne dont une commission d'enquête a jugé l'audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission. A l'exception des mineurs de 16 ans, elle est entendue sous serment. Elle est tenue de déposer, sous réserve des dispositions relatives au secret professionnel prévues par le code pénal. Les personnes entendues par une commission d'enquête sont admises à prendre connaissance du compte rendu de leur audition. Cette communication a lieu sur place lorsque l'audition a été effectuée sous le régime du secret. Aucune correction ne peut être apportée au compte rendu. Mais l’intéressé peut faire part de ses observations par écrit. Ces observations sont soumises à la commission, qui peut décider d'en faire état dans son rapport.

Chaque commission d'enquête est libre d'organiser la publicité des auditions auxquelles elle procède par les moyens de son choix, y compris par retransmission télévisée. Elle peut, à l'inverse, choisir de se placer sous le régime du secret.

Le Gouvernement est tenu de communiquer à la commission les documents qu’elle demande. Le rapporteur dispose de pouvoirs propres qui lui permettent d'enquêter sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter sa mission doivent lui être fournis. Il est habilité à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

Les commissions d'enquête peuvent également faire appel à la Cour des comptes.

Le rapport établi par une commission d'enquête est remis au Président de l'Assemblée. Le dépôt de ce rapport est publié au Journal officiel et annoncé à l'ouverture de la plus prochaine séance. Sauf décision contraire de l'Assemblée constituée en comité secret le rapport est imprimé et distribué. Il peut donner lieu à un débat sans vote en séance publique.
La demande de constitution de l'Assemblée en comité secret pour décider, par un vote spécial, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport, doit être présentée dans un délai de cinq jours francs à compter de la publication du dépôt au Journal officiel.

Toute personne qui, dans un délai de 30 ans, divulguerait ou publierait une information relative aux travaux non publics d'une commission d'enquête est passible de sanctions pénales, sauf si le rapport publié à la fin des travaux en a fait état.

- > Au cours des dernières années, de nombreuses commissions d’enquête ont été constituées, sur des sujets très variés

Fiche - Rapports des commissions d'enquête au cours des dernières années

Douzième législature (2002 -

Commission d'enquête sur les causes économiques et financières de la disparition d'Air Lib (juin 2003)

Commission d'enquête sur les conditions de la présence du loup en France et l'exercice du pastoralisme dans les zones de montagne (mai 2003)

Commission d'enquête sur la b> gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision (juillet 2003)

Commission d'enquête sur l'application des mesures préconisées en matière de sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité (juillet 2003)

Commission d'enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule (septembre 2004)

Commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale (février 2005)

Commission d'enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement (décembre 2005)

 Onzième législature (1997-2002)

Commission d'enquête sur la sûreté des installations industrielles et des centres de recherche et sur la protection des personnes et de l'environnement en cas d'accident industriel majeur (janvier 2002).

Commission d'enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des intempéries afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation (novembre 2001).

Commission d'enquête sur le recours aux farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage, la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine et les enseignements de la crise en termes de pratiques agricoles et de santé publique (juin 2001).

Commission d'enquête sur la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants (juillet 2000).

Commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises (juin 2000).

Commission d’enquête sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France (mars 2000).

Commission d’enquête sur le fonctionnement des forces de sécurité en Corse (novembre 1999).

Commission d'enquête sur le régime étudiant de sécurité sociale (juillet 1999).

Commission d'enquête sur la situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes, ainsi que sur leurs activités économiques et leurs relations avec les milieux économiques et financiers (juin 1999).

Commission d'enquête sur certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur l'emploi et l'aménagement du territoire (juin 1999).

Commission d'enquête sur les agissements, l'organisation, le fonctionnement, les objectifs du groupement de fait dit " Département protection sécurité " et les soutiens dont il bénéficierait (mai 1999).

Commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse (septembre 1998)


Commission d'enquête sur l'activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce (juillet 1998).


Commission d'enquête sur Superphénix et la filière des réacteurs à neutrons rapide (juin 1998).


Commission d'enquête sur l'état des droits de l'enfant en France, notamment au regard des conditions de vie des mineurs et de leur place dans la cité (mai 1998).

Dixième législature (1993-1997)

Commission d'enquête sur les sectes (décembre 1995).


Commission d'enquête sur les causes des inondations exceptionnelles et les moyens d'y remédier (novembre 1994).

Autres commissions d'enquête créées sous la Xe législature (rapports non disponibles en ligne) :


Commission d'enquête sur les aides à l'emploi ( juin 1996).


Commission d'enquête sur l'immigration clandestine et le séjour irrégulier d'étrangers en France (avril 1996).


Commission d'enquête sur la situation du Crédit Lyonnais (juillet 1994).


Commission d'enquête sur la situation de la S.N.C.F. (juin 1994).


Commission d'enquête sur l'utilisation des fonds affectés à la formation professionnelle (mai 1994).


Commission d'enquête sur les délocalisations à l'étranger d'activités économiques (décembre 1993).

32. - Contrôler l'action du Gouvernement]

Le Règlement de l'Assemblée prévoit qu'il revient aux commissions permanentes d'assurer « l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement ».

Dans cette perspective, les six commissions permanentes peuvent se réunir sur des ordres du jour non législatifs, notamment afin de procéder à des auditions de membres du Gouvernement, d’experts ou de représentants de milieux socioprofessionnels, soit ponctuellement, soit de façon régulière, sur un sujet précis. C'est même le cas le plus fréquent pour celles d'entre elles - Affaires étrangères et Défense nationale - dont l'activité législative est par nature relativement réduite.

Depuis la modification du Règlement du 18 mai 1990, elles peuvent aussi décider la création de missions d'information temporaires. Celles-ci se concluent le plus souvent par la présentation, l'adoption et la publication de rapports d'information. Dans le champ de leurs compétences, les commissions disposent dans ce domaine de la plus grande liberté de choix. Confiées à un seul député ou réunissant plusieurs d'entre eux, impliquant ou non des déplacements en France ou à l'étranger, les missions d'information portent sur des thèmes extrêmement variés.

Si elles adoptent souvent des techniques d’investigation inspirées de celles des commissions d’enquête, les missions d’information, bien que temporaires, ne sont pas limitées à six mois et sont régies par des règles beaucoup plus souples. En revanche, elles ne disposent pas des mêmes moyens juridiques. Sous la XIe législature, des missions d’information ont par exemple été créées sur l’informatisation du système de santé, la diversification des industries de défense, la fiscalité écologique, la présence du loup en France, les moyens et la réforme de la justice. Il est également possible de créer des missions d'information communes à plusieurs commissions, voire à la totalité d'entre elles. Chaque année, quatre à cinq missions d’information communes sont constituées sur des sujets aussi variés que l’industrie automobile, l’aménagement de l’axe européen Rhin-Rhône, la délinquance financière et le blanchiment des capitaux en Europe. Certaines missions d’information sont créées dans le but de préparer, le plus en amont possible, un projet de loi précis ultérieurement soumis au Parlement. Ce fut le cas de la mission d’information commune sur la lutte contre l’exclusion et de la mission d’information commune sur la révision des « lois bioéthiques » de juillet 1994.

Relève aussi des commissions permanentes le contrôle de l'exécution des lois, non seulement sur la publication et le contenu des textes réglementaires requis pour la mise en œuvre des textes législatifs, mais aussi sur ce qu'on appelle « l'évaluation » des lois, c'est-à-dire l'appréciation des effets bénéfiques ou pervers, attendus ou inattendus, de telle ou telle législation. Ce contrôle s'effectue le plus souvent à l'occasion de l'examen des projets ou propositions tendant à réformer le dispositif en question. Des dispositions particulières sont prévues concernant le contrôle exercé par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances sur l'emploi des crédits inscrits au budget des différents départements ministériels et sur les comptes des entreprises publiques.

Par ailleurs, indépendamment de La délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques et des Offices parlementaires d'évaluation de la législation et des politiques de santé, créés en 1996 et 2002, deux délégations parlementaires ont été créées en 1999, ayant pour objet l'information de l'Assemblée dans des domaines particuliers :

  • La délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, instituée par l'article 10 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Composée de 15 membres, elle a pour mission d'évaluer les politiques d'aménagement et de développement du territoire et d'informer les assemblées sur l'élaboration et l'exécution des schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n°95-115 du 4 février 1995, ainsi que sur la mise en oeuvre des contrats de plan. Une telle délégation est également constituée au Sénat.

  • La délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, instituée par la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999. Celle-ci compte trente-six membres désignés « de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes parlementaires et équilibrée des hommes et des femmes ainsi que des commissions permanentes ». La délégation a « pour mission d’informer l’Assemblée de la politique suivie par Le Gouvernement au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. En ce domaine, elle assure le suivi de l’application des lois ». Cette mission doit être accomplie « sans préjudice des compétences des commissions permanentes ou spéciales ni de celles [de la] Délégation pour l’Union européenne ». En outre, La délégation peut être saisie : sur les projets et propositions de loi par le Bureau de l’Assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d’un président de groupe ; par une commission permanente ou spéciale, à son initiative ou sur demande de La délégation ; sur les textes soumis en application de l’article 88-4 de la Constitution, par La délégation pour l’Union européenne.

En dernier lieu, un certain nombre de renseignements sur l’action du Gouvernement sont recueillis et fournis à l’Assemblée par les députés appelés à siéger au sein des quelques cent quarante organismes extraparlementaires tels que la commission d’accès aux documents administratifs, la commission de surveillance de la Caisse des dépôts ou la commission des comptes de la Sécurité sociale. Il s'agit d'organes permanents, institués par une disposition légale ou réglementaire, comprenant parmi leurs membres des parlementaires désignés par l’Assemblée nationale et par le Sénat. Dans la majorité des cas, les désignations de députés sont faites par l’Assemblée elle-même, le Président de l’Assemblée lui proposant de confier à une ou plusieurs commissions permanentes le soin de présenter les candidatures et fixant un délai pour leur dépôt. Dans d’autres organismes, ils sont directement désignés par le Président de chaque assemblée.

33. Le contrôle financier

Limité dans son pouvoir d'initiative financière, le Parlement a cherché à développer le contrôle financier, au cours des dernières années, et n'a cessé d'accroître son champ d'investigation. Les instruments de contrôle se sont multipliés pour constituer aujourd'hui une panoplie riche et variée.

Le contrôle financier repose, d'abord, sur l'exercice du pouvoir de contrôle budgétaire et l'exploitation des données relatives à l'exécution du budget. De ce point de vue, la multiplicité des documents comptables transmis à la commission des Finances de l'Assemblée nationale autorise un suivi budgétaire détaillé : situation mensuelle des crédits et dépenses du budget général, situation comparative mensuelle des dépenses et des crédits de chaque ministère, situation trimestrielle des dépenses engagées, situation mensuelle du recouvrement des recettes de l'État, situation résumée des opérations du Trésor, etc.

Ces données sont complétées par les informations obtenues par les rapporteurs spéciaux de la commission des Finances (44 en 2000). Ces derniers disposent notamment de pouvoirs d'investigation et de contrôle étendus en vue de suivre et de contrôler, de façon permanente, l'emploi des crédits inscrits au budget du département qu'ils sont chargés de rapporter lors de l'examen du projet de loi de finances de l'année.

Selon les dispositions de l'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, « les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur le budget d'un département ministériel, suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département. Tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis. Réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, d'autre part, du principe de la séparation du pouvoir judiciaire et des autres pouvoirs, ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service de quelques nature que ce soit.»

A ce titre, les rapporteurs spéciaux -et les rapporteurs pour avis du projet de loi de finances- adressent chaque année, à chaque département ministériel concerné, un questionnaire budgétaire écrit, très détaillé ; ils reçoivent, en retour, des réponses écrites également très détaillées dont la substance nourrit les rapports spéciaux qu'ils soumettent à la commission des finances, puis à l'Assemblée.

Ces dispositions ont été précisées et renforcées par les articles 30 et 31 du projet de loi de finances rectificative pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive en juin 2000. Désormais, « Les présidents et les rapporteurs généraux des commissions en charge des affaires budgétaires suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits de l'ensemble des départements ministériels, l'évolution des recettes de l'État et de l'ensemble des recettes publiques affectées, ainsi que la gestion des entreprises et organismes […] ». En outre, « les agents des services financiers, les commissaires aux comptes, ainsi que les représentants des autorités publiques de contrôle et de régulation, sont déliés du secret professionnel à l'égard des membres du Parlement chargés de suivre et de contrôler […] les entreprises et organismes […]. »

Cet ajout a pour effet de préciser le champ du pouvoir d'investigation des rapporteurs généraux des commissions des finances, qui s'étend désormais aux recettes de l'État et aux taxes affectées, à l'ensemble des crédits ministériels et aux entreprises et organismes publics. L'ordonnance du 30 décembre 1958 ne faisait explicitement référence qu'aux prérogatives des rapporteurs spéciaux, et fondait en outre leurs pouvoirs de contrôle de manière imprécise. Le champ de compétence de contrôle des rapporteurs spéciaux de la commission des finances se trouve ainsi élargi. Cet élargissement permet de viser la totalité des entreprises et organismes contrôlés par la Cour des comptes. Il peut notamment s'agir d'entreprises, ou de filiales d'entreprises, dans lesquelles l'État, seul ou conjointement avec d'autres personnes publiques, ne détiendrait que la majorité des voix dans le conseil d'administration ou le conseil de surveillance, ou bien dans lesquelles, sans être majoritaire, il pourrait exercer un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. Ce dernier cas pourrait se présenter compte tenu des privatisations partielles réalisées ou susceptibles d'intervenir. Cette clarification des pouvoirs du rapporteur général vaut aussi pour les prérogatives des rapporteurs spéciaux. D'autre part, la levée du secret professionnel des commissaires aux comptes et des agents des services financiers de l'État à l'égard des rapporteurs spéciaux, est comparable à celle dont bénéficient les rapporteurs de la Cour des comptes. Par cohérence, avec les contraintes pesant sur les magistrats et rapporteurs de la Cour, la levée du secret professionnel éventuellement opposé aux rapporteurs spéciaux est subordonné à l'accord du président et du rapporteur général de la commission des finances.

Le contrôle budgétaire s'exerce également en recourant aux multiples moyens d'information dont dispose, de façon plus générale, le Parlement. Ainsi, au fil des années, la liste des rapports, bilans, ou autres documents que le législateur a fait obligation au Gouvernement de joindre, selon une périodicité variable à ses projets de loi de finances, s'est considérablement allongée. Les annexes complémentaires au projet de loi de finances initiale, dénommées « jaunes », sont, à cet égard, souvent riches d'enseignement.

Parallèlement, les commissions permanentes, et particulièrement la commission des Finances, ont développé la pratique des rapports d'information, prévue par l’article 146 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui, au-delà des auditions, publiques ou non, auxquelles elles peuvent être amenées à procéder, a permis de passer progressivement de la notion de contrôle à celle, plus large, d'évaluation. En 2000 ont été publiés par exemple des rapports d’information sur l’innovation en France, sur les moyens et la réforme de la justice et sur les mouvements internationaux de capitaux.

L'examen des projets de lois projets de loi de finances rectificatives, communément appelées « collectifs » et déposées en cours d'année par Le Gouvernement, fournit aussi l'occasion d'exercer un contrôle sur l'exécution du budget de l'État. Le « collectif » traditionnel de fin d'année constitue à cet égard un moment privilégié. Ainsi les interventions et les critiques relatives aux annulations de crédits décidées au titre de la « régulation budgétaire » ou celles portant sur les sous-évaluations de dotations en loi de finances initiale ne sont pas rares. De même, le Rapporteur général de la commission des Finances examine et analyse en détail les mouvements de crédits ayant affecté les dotations initiales de chaque ministère en cours d'année.

Enfin, le projet de loi de règlement est déposée au plus tard à la fin de l'année qui suit celle d'exécution du budget. Il a pour objet de constater, en termes de dépenses et de recettes, les résultats financiers de l'exercice considéré et d'approuver les différences entre ceux-ci et les prévisions de la loi de finances initiale, éventuellement modifiée par les lois de finances rectificatives. Au rapport d'exécution déposé par la Cour des comptes s'ajoute, depuis 1975, un questionnaire détaillé à la Cour des comptes qui permet au Rapporteur général de la commission des Finances d'informer l'Assemblée nationale de l'état définitif d'exécution du budget d'une année.

Le contrôle financier ne se limite pas au contrôle budgétaire classique

Depuis 1958, le Parlement s'est trouvé confronté à un bouleversement du champ des finances publiques à la suite de l'émergence du budget européen, des conséquences financières de la politique de décentralisation et de l'accroissement considérable des dépenses sociales.

La montée en puissance des finances européennes et la part de plus en plus importante de la contribution de l'État au budget européen ont conduit le législateur à accroître son contrôle dans ce domaine. Un article spécifique de la loi de finances de l'année et un débat distinct sont ainsi consacrés, depuis 1993, au montant du prélèvement sur les recettes de l'État effectué au titre de la participation de la France au budget européen.

De la même manière, la réforme de la décentralisation et les transferts de compétences et de recettes fiscales qui l'ont accompagnée ont fait de l'examen des lois de finances un moyen privilégié pour le Parlement d'exercer un droit de suite sur l'évolution des finances des collectivités locales.

Enfin, l'importance du « budget social de la Nation », supérieur au montant du budget de l'État, a conduit à l'instauration, par la révision constitutionnelle du 22 février 1996, d'une nouvelle catégorie de lois, les lois de financement de la sécurité sociale, dont la structure et la procédure d'examen ont été, dans une large mesure, calquées sur celles des lois de finances.

34. - Evaluer l’action du Gouvernement]

L’évaluation est une dimension complémentaire du contrôle exercé traditionnellement par le Parlement. Il ne s’agit plus seulement de s’assurer de l’application effective par Le Gouvernement des lois ou des budgets votés, mais de porter une appréciation sur l’efficacité concrète de celles-ci, telles qu’elles sont appliquées. Dans le domaine budgétaire, il s’agit de ne plus se contenter d’analyser les dépenses nouvelles proposées par Le Gouvernement, mais de réexaminer les dépenses courantes, votées au cours des exercices précédents. L’évaluation des politiques publiques doit logiquement déboucher sur leur adaptation, leur remise en cause ou celles des administrations qui en ont la charge.

Au-delà et indépendamment des procédures régulières de contrôle prévues par les textes et qui s’exercent, en particulier, dans le cadre de l’examen et du vote des lois de finances, l’évaluation consiste à analyser, en permanence et de façon détaillée, les politiques publiques ou les organismes qui les gèrent.

Plus en amont, l’évaluation consiste aussi, pour l’Assemblée nationale, à tenter de quantifier, de mesurer, d’analyser les développements scientifiques complexes (semi-conducteurs, cycle nucléaire, bio-technologies, ..), les évolutions scientifiques et techniques, pour éclairer et préparer les décisions des pouvoirs publics.

Ce nouveau développement du pouvoir de contrôle de l’Assemblée nationale appelle des techniques de travail et des moyens d’intervention spécifiques. L’Assemblée nationale a créé des offices d’évaluation et une mission d’évaluation et de contrôle.

Fiche : La mission d’évaluation et de contrôle]

En 1996, ont été créés l'office d'évaluation des politiques publiques et l'office d'évaluation de la législation ; ces deux offices d'évaluation, composés de deux délégations à l'Assemblée nationale et au Sénat, réunissent des députés issus de chaque commission permanente.

La mission d’évaluation et de contrôle (M.E.C.) a été créée à la suite de la publication du rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire en janvier 1999. Le groupe de travail était présidé par le Président de l'Assemblée nationale.

L'objectif de la Mission est de renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de contrôle des dépenses publiques. Elle réalise chaque année une évaluation des résultats de différentes politiques publiques, sans se prononcer sur leur bien fondé. Ses conclusions servent de base à l’examen du projet de loi de finances suivant.

Constituée de députés membres de la commission des finances, et présidées conjointement par un député de la majorité et par un député de l’opposition, la Mission peut être élargie à des membres d’autres commissions. Avec le soutien de la Cour des comptes, la mission organise des contrôles sur pièces et sur place dans les administrations et services qu’elle inclut dans son programme de contrôle. Elle procède à des auditions publiques.

-> La mission d'évaluation et de contrôle 

 

Fiche - L’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques]

Face au développement des sciences, une évaluation de la technologie est apparue indispensable aux milieux scientifiques et politiques pour mettre en place des mécanismes permettant de maîtriser le cours du progrès technique, en anticipant ses conséquences. Au début des années 1980, à l'occasion de certains débats, concernant par exemple les programmes nucléaires, spatiaux ou le " plan câble ", le Parlement avait constaté qu'il n'était pas en mesure d'apprécier en toute indépendance les décisions du Gouvernement sur les grandes orientations de la politique scientifique et technologique. Il a donc décidé de se doter d'une structure d'évaluation qui lui soit propre : l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983, à la suite d'un vote unanime du Parlement, cet Office a pour mission, aux termes de la loi, " d'informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d'éclairer ses décisions ". A cet effet, l'Office " recueille des informations, met en oeuvre des programmes d'études et procède à des évaluations ".

L'Office représente une structure originale au sein du Parlement : cette délégation, dont les membres sont désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques, est commune à l'Assemblée nationale et au Sénat. Elle est composée de huit députés et de huit sénateurs titulaires. La présidence de l'Office est assurée par un membre de l'une ou l'autre assemblée, de façon alternative, pour une durée de trois ans. Le Règlement intérieur précise que le vice-président doit appartenir à l'autre assemblée.

L'Office peut être saisi soit par le Bureau de l'une ou l'autre assemblée (à son initiative, à la demande d'un président de groupe politique, ou encore à la demande de soixante députés ou de quarante sénateurs), soit par une commission spéciale ou permanente. Jusqu'ici, les problèmes abordés se sont répartis à peu près également entre quatre grands thèmes : l'énergie, l'environnement, les nouvelles technologies et les sciences de la vie.

Toute saisine donne lieu à la nomination d'un ou de plusieurs rapporteurs choisis exclusivement parmi les membres de l'Office. Plusieurs études ont associé un député et un sénateur.

Une fois le rapporteur désigné, ce dernier établit d'abord une étude de faisabilité qui a pour objet d'établir un état des connaissances sur le sujet, de déterminer d'éventuels axes de recherche, d'apprécier les possibilités d'obtenir des résultats pertinents dans les délais requis, et enfin de déterminer les moyens nécessaires pour engager un programme d'étude. Le rapporteur soumet ensuite aux membres de l'Office les conclusions de son étude de faisabilité accompagnée d'une réflexion méthodologique. Il propose alors :

- soit de ne pas poursuivre les travaux, ce qui ne se présente que très exceptionnellement ;

- soit de suggérer à l'auteur de la saisine une nouvelle formulation (une saisine portant initialement sur les biocarburants a ainsi été élargie aux perspectives du développement des productions agricoles à usage non alimentaire);

- soit, et c'est de loin le cas le plus fréquent, d'engager un programme d'étude conduisant à l'établissement d'un rapport.

Dans cette hypothèse, le rapporteur procède ensuite à des auditions qui lui permettent de recueillir, sans exclusive, les opinions de toutes les personnes et de toutes les organisations concernées. Il peut également se rendre sur place pour visiter, en France et à l'étranger, des installations et des entreprises en relation avec le sujet à traiter.

La loi donne aux rapporteurs de l'Office des pouvoirs identiques à ceux des rapporteurs budgétaires : ils peuvent donc procéder à des contrôles sur pièces et sur place dans tous les organismes dépendant de l'État, et se faire communiquer tous les documents de service, à l'exception de ceux concernant la défense nationale ou la sécurité de l'État. De plus, en cas de difficultés dans l'exercice de leur mission, les rapporteurs de l'Office peuvent demander à bénéficier des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête parlementaire.

A l'issue de leur étude, les rapporteurs soumettent leur projet de rapport et ses conclusions, présentées de façon à ce qu'elles puissent être directement utilisables pour le travail législatif ou pour la discussion budgétaire, aux membres de l'Office. Ces derniers se prononcent sur la publication de ces travaux et de tout ou partie des comptes-rendus d'auditions et des contributions des experts. Les décisions de l'Office sont prises le plus souvent à l'unanimité, l'Office se caractérisant par le caractère consensuel de ses prises de positions.