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La
démocratie
2.- La naissance
des Parlements
Assemblées délibératives réunissant les représentants du peuple, les Parlements
sont les lieux de la parole publique où l’on consent l’impôt, où l’on vote la
loi, où l’on contrôle le gouvernement. Les Parlements modernes, qui sont la
marque de la démocratie représentative, se sont développés sur le modèle du
Parlement anglais du XVIIIe siècle.
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La démocratie représentative
Les démocraties modernes
fonctionnent selon les principes de la démocratie représentative, même si la
démocratie directe est occasionnellement pratiquée. Selon l'article 3 de la
Constitution, " la souveraineté nationale appartient au peuple qui
l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ". La souveraineté peut être
déléguée : en élisant des députés, le
peuple souverain confie un mandat à ses représentants. Le Parlement représente la
Nation : la souveraineté est nationale.
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I. La souveraineté peut être
déléguée
La notion de souveraineté
déléguée recouvre la situation dans laquelle les gouvernés donnent mandat à
des gouvernants, qu'ils élisent, pour agir à leur place, en leur nom et sous
leur contrôle. Ainsi conçue, la démocratie représentative s’oppose à la
démocratie directe, laquelle ne prévoit aucun intermédiaire entre le peuple
et le gouvernement, toutes les décisions étant prises par l’ensemble des
citoyens. Même si elle n’est pas facile à mettre en œuvre dans un grand
pays, la démocratie directe n’a pas disparu. Le référendum, tel qu'il est
prévu par l'article 11 de la Constitution française, permet, dans certaines
conditions, de soumettre directement au peuple tel ou tel projet de loi. En
Suisse, le référendum est de pratique courante et, dans certains petits
cantons, les électeurs se rassemblent périodiquement en assemblée pour
examiner et voter les lois ou élire les responsables du pouvoir exécutif
local. Selon des modalités diverses, la pratique référendaire est également
d'usage courant et se développe en Italie, dans d'autres pays européens et
dans certains Etats américains.
Cependant, la démocratie
représentative ou indirecte reste la règle dans les régimes contemporains.
Elle repose sur le mandat dit " représentatif " par
opposition au mandat " impératif ". Le député n’est pas
soumis aux instructions de tel ou tel de ses électeurs. Il représente la
Nation tout entière, sans limitation ni contrainte [cf fiche].
La démocratie directe comporte
des avantages évidents, en donnant aux citoyens la possibilité d'influer
directement sur certaines décisions et d'en prendre la responsabilité. Le
développement des moyens d'information et l'élévation générale du niveau
des connaissances permet de recourir à ce mode d'expression et de décision,
avec beaucoup moins de risques que ce n'était le cas dans le passé. Pour
autant, très souvent, les décisions à prendre sont complexes, les débats
très techniques, les données à prendre en considération multiples ; le vote
populaire et le débat public ne sont pas nécessairement propices à une
décision sereine, nuancée et équilibrée. De plus, dans un pays de soixante
millions d'habitants, comptant plus de quarante millions d'électeurs, on ne
peut convoquer le corps électoral à tout propos, sur des sujets nombreux et
très divers. La démocratie représentative reste une nécessité.
Fiche n° 1
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Mandat impératif et mandat
représentatif
Le mandat impératif
Dans Du contrat social (1762),
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) se montre critique à l’encontre de la
théorie de la représentation, dont il considère qu’elle est une entreprise
de destruction de la souveraineté populaire. Rousseau pense en réalité à la
représentation au sens de l’Ancien Régime. Les représentants étaient alors
titulaires d’un mandat impératif. Ils demeuraient par conséquent soumis aux
instructions précises et ponctuelles de leurs mandants, dont ils n’étaient,
au premier sens du terme, que les porte-parole révocables. Le mandat
impératif est de nature purement personnelle, puisque les représentants
étaient individuellement comptables d’engagements particuliers. C'est
pourquoi, Rousseau n’acceptait pas un tel mécanisme politique qui lui
semblait peu compatible avec la souveraineté populaire.
Le mandat représentatif
Le mandat représentatif est
celui que nous connaissons dans le système institutionnel contemporain. Selon
l'article 27 de la Constitution, " tout mandat impératif est
nul " Le fait d’être l’élu d’une circonscription ne fait pas
du député l’obligé de ses électeurs. Il est titulaire d’un mandat de
représentation de la Nation tout entière, donc du peuple dans son
intégralité. A certains égards, cette conception globale de la
représentation nationale renoue, sur le plan des principes, avec les exigences
de la théorie rousseauiste. En effet, elle sauvegarde le caractère indivisible
de la souveraineté.
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Fiche n° 2
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Le Parlement représente la
Nation
Pour que le phénomène
parlementaire se développe en France, après la Révolution, il fallait que l’hostilité
de principe contre l’idée de représentation soit dépassée. Cette étape,
décisive pour l’histoire constitutionnelle, fut franchie notamment grâce à
l’œuvre de Sieyès. L’auteur de Qu’est ce que le tiers-état ?
mais aussi de Préliminaires de la constitution française, développe la
thèse selon laquelle la souveraineté n’appartient pas au peuple, comme le
soutenait avec force Jean-Jacques Rousseau, mais à la Nation. Les
parlementaires, même s’ils sont désignés par le peuple, représentent la
Nation, laquelle, selon Sieyès, est constituée du tiers-état mais exclut les
autres ordres. Les représentants, les organes de la Nation, " votent
pour la Nation tout entière ". Ils disposent d’un mandat
représentatif . Les lois votées par l’Assemblée nationale sont,
par conséquent, votées par la Nation elle-même.
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II. Les premiers parlements
Dans le monde entier,
l'institution parlementaire contemporaine est très directement inspirée du
Parlement britannique, tel qu'il s'est affirmé au XVIIIe siècle. En 1782, la Chambre des
Communes contraint le gouvernement britannique à démissionner, instaurant
ainsi le principe de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement,
fondement du régime parlementaire. Le Parlement anglais a inspiré
tous les régimes parlementaires. Le parlementarisme correspond à
un ensemble de critères, dont celui de la responsabilité du Gouvernement
devant le Parlement. Les États généraux en
France constituaient l'ébauche inachevée d'un Parlement.
L'assemblée des hommes libres,
l'Althing, s'est réunie pour la première fois en Islande, en l'an 960
de notre ère. Le Parlement britannique a commencé d'exister au XIIIe
siècle. Mais, on considère généralement que le parlementarisme, comme forme
de gouvernement, est né en Angleterre en 1782. Cette année-là, en effet, le
Parlement impose, pour la première fois, la démission de l’intégralité d’un
gouvernement - le cabinet de Lord North - qui avait pourtant la confiance du
roi. Cet " accident " de politique intérieure
britannique est de première importance pour l’histoire politique. Au-delà de
ses conséquences sur l’équilibre des pouvoirs au sein de la monarchie
britannique, il est la première manifestation du principe de responsabilité
solidaire d’un gouvernement devant un Parlement. Le régime parlementaire est
né : un gouvernement ne peut se maintenir contre la volonté du Parlement.
Le Parlement anglais :
histoire d’une montée en puissance
Ce n’est pas le fait du hasard
si le parlementarisme est né en Angleterre. Depuis le XIIIe siècle,
l’institution parlementaire britannique n’a jamais cessé d’accroître
progressivement sa puissance face au roi. Quelques grandes dates marquent cette
évolution :
- 1215 : le roi Jean sans terre est
contraint par la Grande Charte de reconnaître le droit de pétition
et le droit de consentir l’impôt à la Curia major, c’est-à-dire
au conseil des vassaux du royaume.
- Dès 1265 et définitivement à partir de
1295, le conseil s’élargit et accueille deux chevaliers par comté. Il
prend le nom de Model Parliament ( le parlement
modèle ).
- Vers 1340, le Parlement se réunit
séparément en deux chambres : la Chambre des Lords et la Chambre des
communes. Cette dernière, qui représente le " commun
état ", se donne un " speaker " en 1377. Le
" speaker ", au départ porte-parole auprès du roi,
devient un authentique président.
- La puissance du Parlement est grande dès le
XIVe siècle. Il contraint, par exemple, le roi Edouard II à l’abdication
en 1327.
- Dès 1462, les membres du Parlement rédigent
eux-mêmes les projets de loi (" bills "). En cas d’accord
entre la Chambre des Lords et la Chambre des Communes, le roi se borne à
promulguer le texte de loi (" law ").
- Le XVIIe siècle est une période de
tension extrême entre le Parlement et le roi. La monarchie absolue, dont les
rois Jacques Ier (1603-1625) et Charles Ier
(1625-1649) entendent bien utiliser toutes les prérogatives, doit
finalement céder devant le Parlement. En 1640, ce dernier obtient du roi qu’il
abandonne ses pouvoirs discrétionnaires de convocation et de dissolution du
Parlement. S’ouvre alors la période dite du Long Parliament
;convoqué par Charles Ier en 1640, il refuse les subsides, fait
la guerre au roi et, finalement, est cassé par Cromwell. Après avoir
tenté – en vain – de faire arrêter les responsables de l’opposition
au sein du Parlement, le roi Charles Ier est arrêté et
exécuté (1649).
- 1er mai 1660 : la déclaration
de Breda met fin à la dictature installée par Cromwell, rétablit la
monarchie et restaure le Parlement dans ses droits.
- Après la révolution de 1688, le pouvoir du
Parlement s’accroît encore. C’est le Parlement lui-même qui donne la
couronne au nouveau roi Guillaume II et qui, ainsi, prend la responsabilité
du changement de dynastie. Le monarque est roi non par l’hérédité, mais
par la volonté du Parlement.
- En 1714, avec l’accession à la couronne de
la famille de Hanovre, le pouvoir royal s’affaiblit face, d’une part, à
un Parlement toujours plus puissant et, d’autre part, à des ministres qui
gagnent peu à peu en indépendance par rapport au roi.
- En 1782, le cabinet de Lord North, mis en
cause sur la politique décidée par le roi, se retire collectivement. C’est
la première fois que l’ensemble des ministres démissionne, mettant ainsi
en évidence le principe de solidarité, comme accessoire indispensable au
principe de responsabilité gouvernementale.
Le développement du
parlementarisme
A partir de l’expérience
anglaise, le parlementarisme s’est développé à travers le temps et les
continents, pour devenir la principale forme de régime politique. Il réunit
généralement trois caractéristiques essentielles :
- le principe de la responsabilité du
gouvernement devant le Parlement ; mais l'existence d’un pouvoir de
dissolution du Parlement entre les mains du chef de l’Etat constitue
également l'un des critères essentiels.
- la collaboration des pouvoirs exécutif et
législatif et la possibilité pour l’un de peser sur le devenir de l’autre.
Cette caractéristique l’oppose au système dit présidentiel
– dont la
constitution américaine demeure l’exemple le plus accompli.
- un pouvoir exécutif partagé entre un chef de
l’État, dont le mandat ne peut pas être remis en cause par le Parlement,
et un gouvernement dont l’existence repose sur la confiance de la
majorité parlementaire. Le gouvernement est l’institution qui permet la
collaboration entre les pouvoirs exécutif et législatif. Selon les cas,
les pays et les époques, le Chef de l'Etat peut disposer de pouvoirs
réels, essentiellement d'arbitrage, ou ne jouer qu'un rôle de
représentation de l'État et de la nation.
Fiche n° 3
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Le régime présidentiel
La constitution américaine offre
l’exemple type du régime présidentiel. Les pouvoirs sont séparés, sans
possibilité d’action décisive de l’un sur l’autre. Le Président ne peut
dissoudre le Parlement et ce dernier ne peut mettre en cause l'existence du
gouvernement.
Le pouvoir exécutif est exclusivement détenu
par le président
Il n'y a pas de premier ministre
ou de président du Conseil. Le président est investi de l’intégralité du
pouvoir exécutif. Il nomme librement des ministres (des
" secrétaires " dans la terminologie américaine) qu’il
peut révoquer. Ces ministres ne constituent pas un gouvernement, au sens où
aucune solidarité ne les relie à leurs collègues. Ils n’ont pas accès au
Congrès. Celui-ci ne peut obtenir leur départ, comme il ne peut contraindre le
président à la démission. Toutefois, le Parlement peut mettre en cause la
responsabilité pénale du Président et des secrétaires, par la procédure
dite de l’ impeachment . Ainsi, en 1974, le Président Nixon
dut démissionner, avant que la procédure d'impeachment n'aboutisse,
dans le cadre du scandale du " Watergate ". En 1999, une
procédure d’impeachment déclenchée à l’encontre du Président
Clinton au sujet de sa vie privée a échoué. Cependant, la nomination des
secrétaires d'État et des hauts fonctionnaires est toujours subordonnée à
l'approbation du Sénat.
Le Congrès est composé de deux chambres,
élues au suffrage universel direct
Le Sénat réunit deux sénateurs
par État ; la Chambre des représentants compte un nombre de membres
proportionnel à la population de chaque État. Le Président ne peut en aucun
cas les dissoudre. Il dispose simplement d’un droit de veto lui permettant,
dans certaines conditions, de s’opposer à une loi votée par le Congrès.
L'initiative des lois appartient exclusivement aux membres du Congrès.
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Fiche n° 4
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Les états généraux en France
Les états généraux sont
convoqués pour la première fois en 1302, par Philippe Le Bel. A l'époque, il
s'agit d'une réunion de grands dignitaires du royaume. Ce n'est qu'à partir de
la seconde moitié du XIVe siècle que les députés aux états
généraux sont élus, par les états provinciaux ou par les baillages.
L'élection est organisée séparément pour chacun des trois grands ordres :
clergé, noblesse et tiers-état. Les états délibèrent par ordre. Après
plusieurs réunions annuelles (entre 1355 et 1359), les états généraux ne se
réunissent plus qu'épisodiquement au XVe siècle (en 1439, 1468,
1484), en dépit de demandes réitérées de sessions périodiques adressées au
roi et restées sans effet. En principe, l'autorisation des états est
nécessaire pour lever de nouveaux impôts ; en pratique, le roi s'y
soustrait souvent.
Au XVIe siècle, les
états généraux sont de nouveau convoqués, essentiellement à propos des
questions religieuses. Ils se réunissent à Orléans en 1560, à Blois en 1576
et 1588 et à Paris en 1593.
Les états généraux sont de
nouveau convoqués en 1614, essentiellement à la demande des princes, à propos
de la vénalité des offices. Les états rassemblent 135 députés du clergé,
138 issus de la noblesse et 187 représentants du tiers-état. Ils se séparent
en mars 1615, sans résultats tangibles, et ne se réuniront de nouveau qu'en
1789 [Lien vers : 1789]. Une demande de réunion des états généraux,
assortie d'un projet de gouvernement des états généraux, échoua en
1651-1652.
Bien qu'ils aient souvent tenté
d'exercer un rôle politique, les Parlements d'ancien régime étaient des
institutions judiciaires, composées de magistrats, et non des assemblées
représentatives.
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->
3. La démocratie aujourd'hui
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